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Habitação de Interesse Social
Moradia digna e posse da terra como direito humano fundamental

Luiz Neves*


O problema habitacional de interesse social configura um dos maiores desafios de políticas públicas no mundo todo. A corrida urbana iniciada na primeira metade do século passado fez com que houvesse uma gradativa ocupação informal e irregular de forma ambientalmente incompatível. No Brasil, ao longo deste período, as políticas públicas e legislações reafirmaram e reproduziram desigualdades socioeconômicas. Aterros em cursos d’águas e alagados assim como cortes de taludes em encostas foram as formas que 75 milhões de pessoas no Brasil encontraram para ter acesso à moradia, em situações precaríssimas, e em sua maior parte em extremo risco. Nos anos 90, o freio da política habitacional no Brasil agravou o quadro.

A moradia digna e a posse da terra são um direito humano fundamental, já previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos, ratificada pelo Brasil em 92. Em seu art. 25, se lê: “Todos têm o direito a um padrão de vida adequado para sua saúde e bem-estar e de sua família, incluindo... moradia...” Sendo assim, como tal deve ser reconhecido, protegido e efetivado através de políticas públicas específicas e eficazes. Este direito passou a ser constitucionalmente reconhecido a partir do ano 2000, com a Emenda Constitucional 26, artigo 6o, que define: “São direitos sociais, a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, (...), na forma desta constituição”. No mesmo ano, em setembro, na Assembléia do Milênio em Nova Iorque, foi ratificada a Declaração do Milênio das Nações Unidas, que reflete as preocupações de 191 países quanto às necessidades reais das pessoas em todo o mundo. Seus governantes se comprometeram com um conjunto de 11 objetivos de desenvolvimento e erradicação da pobreza no mundo. O objetivo no11 é o combate paulatino às precárias condições de vida em assentamentos degradados. Entre as diretrizes está a oferta de oportunidade habitacionais que possibilitem reduzir pela metade até 2015 o déficit de saneamento básico e até 2020, 10% das necessidades habitacionais (déficit + inadequação + demanda demográfica) . O governo brasileiro assumiu o comprometimento com estas metas, renovando-o no Segundo Fórum Urbano Mundial (Barcelona, 2004) e no Fórum Social Mundial (Porto Alegre, 2005). O Ministério das Cidades assinou a Carta Mundial pelo Direito à Cidade, prevendo 20 anos para cumprir as demandas por habitação e saneamento e investimentos na ordem de R$ 20 milhões / ano, com recursos das três esferas de governo e do setor privado.

Até 1970, submoradias como favelas, cortiços, palafitas, autoconstruções precárias, não eram sequer consideradas como unidades habitacionais. Seu total era pura e simplesmente incluído aos números do déficit habitacional. Estudos elaborados nas décadas de 70, 80 e 90, porém, levaram à reformulação do conceito de déficit habitacional, dividindo-o em duas vertentes distintas: a reposição de unidades habitacionais precárias existentes e novas unidades para a demanda demográfica. Segundo dados da Fundação João Pinheiro (2000), este déficit alcança o número de 5,3 milhões de moradias, das quais 83% concentrado em famílias que têm até 3 salários mínimos de renda. Em Pernambuco, com um déficit de 307,5 mil moradias (60% na Região Metropolitana), este percentual aumenta para 91%. Em termos de inadequação, o maior problema é de infra-estrutura, atingindo 25% dos domicílios brasileiros. Em Pernambuco, esta inadequação atinge 47% dos domicílios, chegando a 68% na Região Metropolitana.

Nos anos 90 foi consolidado um precário processo de municipalização das políticas sociais, e com a crise do Sistema Financeiro da Habitação, foi esgotada a Política de Habitação Popular. Desenhou-se então uma nova Política de Desenvolvimento Urbano, que buscava a integração entre programas habitacionais, saneamento ambiental, transporte, reurbanização de áreas degradadas e urbanização de favelas, em ações conjuntas entre Estados e Municípios, privilegiando a integração associativa e cooperativista com as comunidades locais. Os programas que foram implantados à época, a exemplo do PROMORADIA e PROSANEAMENTO esbarraram em exigências normativas burocratizadas e pouco flexíveis, dificultando o financiamento. Já outros programas, como o Habitar Brasil (HBB) e o Programa de Ações Integradas em Habitação (PAIH) , integraram-se às poucas iniciativas municipais para urbanização de assentamentos precários. Em 1992, por iniciativa popular, e acompanhado por cerca de um milhão de assinaturas de representantes de movimentos populares e outras entidades ligadas à luta urbana foi encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 2710, que criava o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, que tramitou por toda a década, sem ser votado. Em 2002, o Governo Federal encaminhou uma Emenda Substitutiva Global a este Projeto de Lei, que foi aprovada pela Câmara dos Deputados em junho de 2004, e ainda encontra-se em tramitação no Senado. Esta Emenda institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e o Conselho Nacional de Habitação de Interesse Social (CNHIS). Desta forma, os estados e municípios devem desenvolver programas Habitacionais de interesse social tendo como agentes promotores as organizações comunitárias, associações de moradores, cooperativas habitacionais e sindicatos. Outro importante avanço foi a aprovação da Lei 10.257, o Estatuto das Cidades, em 2001, com a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal. A Lei estabelece diretrizes gerais da política urbana, que objetiva principalmente a busca pelo equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social e humano, garantido condições dignas de vida para todos, proteção ao patrimônio cultural e ambiental e respeito às minorias - a função social da cidade. Os conceitos de propriedade urbana também são levados em conta, uma vez que se a propriedade beneficia-se dos investimentos públicos, sua utilização deve s submeter ao bem-estar da coletividade.

No âmbito do estado de Pernambuco, a política habitacional repetiu a desestruturação do âmbito federal. Os programas habitacionais tradicionais esvaíram-se, dando lugar a iniciativas alternativas. A Caixa Econômica Federal (CEF) absorveu as prerrogativas do extinto Banco Nacional da Habitação (BNH), descentralizando as ações para os estados e municípios. Neste período, em Pernambuco, podemos destacar o PROMORAR (criado no final da década de 70, e que agregava valores de requalificação urbana de favelas sem remoção de moradores) e os já citados HBB e PAIH. A COHAB-PE foi extinta, sendo criada a Empresa de Melhoramentos Habitacionais de Pernambuco (EMHAPE), que basicamente atuou como no programa de Carta de Crédito Associativo, do Governo Federal. Em 2003 foi criada a CEHAB, que passou a conduzir as ações de programas habitacionais como o Habitar Brasil – BID e a gestão do Programa Casa da Gente, de melhorias habitacionais e regularização fundiárias. Em 2002 foi instalado o Conselho estadual de habitação (CEH), previsto na Constituição Estadual de 1991, e em 2004, foi regulamentado o Fundo Estadual de Habitação (FEH).

A metodologia de ação em relação a demanda por novas habitações, fez com que muitos projetos habitacionais fossem executados sem muita atenção à motivação, ao envolvimento, à capacidade e às necessidades dos beneficiários. Muitos desses projetos demonstraram ser insustentáveis, levando à deterioração rápida com rebatimentos diretos na habitabilidade. Por esta razão, o grande esforço tem de ser realizado no sentido de desenvolver alternativas de provisão de habitações de baixa renda em que leve em conta o contexto específico da localidade... seus valores, suas individualidades. Este esforço perpassa pela necessidade de que a habitação de interesse social deve ser cuidadosamente planejada e projetada, pois representa um empreendimento grandioso e vultoso. Este planejamento deve ser provido de tempo e investimentos suficientes para que se possa realizar estudos criteriosos, e para que se aprenda com o conhecimento e o saber local. O baixo custo da unidade não deve ser o único objeto... A qualidade do projeto arquitetônico e do design é função determinante da sustentabilidade. Os empreendimentos precisam nascer participativos, desde a concepção do projeto até a inauguração. Em suma, os projetos não devem somente a busca na redução de custos, mas também produzir oportunidades para que os beneficiários entendam que estão construindo suas casas, e que irão mantê-las e repará-las. Irão viver nelas!

Nos últimos anos tem-se verificado que participação e o empoderamento das organizações locais das comunidades beneficiadas no decorrer da implantação de empreendimentos habitacionais têm sido importantes critérios para a sustentabilidade. Estas lições vêm sendo aprendidas em diferentes localidades e têm sido sumarizadas em diversas publicações ao redor do mundo . Por sua vez, este conceito está em sintonia com algumas das metas do milênio, uma vez que os objetivos contemplam a melhoria das condições de vida da população beneficiada e o fortalecimento da cidadania através de um trabalho de educação sócio-ambiental.

O reconhecimento de que a qualidade dos projetos em áreas de baixa renda, principalmente em favelas, necessita ser valorizada e melhorada tem levado a CEF a requerer o desenvolvimento de trabalhos sociais em paralelo com a construção de casas e infra-estrutura, como forma de melhorar a qualidade das obras e monitorar o nível de satisfação dos beneficiários, representando sinais de que esta percepção está gradualmente começando a mudar.

Desta forma a implantação de uma Política Habitacional de Interesse Social (PHIS) em Pernambuco surge como um importante instrumento de formulação e execução de programas que tenham como objetivo enfrentar a subnormalidade de habitat das populações mais carentes e a redução do déficit habitacional. A PHIS deve orientar as ações de governo e regular a promoção, produção e acesso à habitação e o direito de ocupa-la, resgatando o direito à moradia e à cidadania.

A implementação da PHIS em Pernambuco aponta cinco desafios:

1 – Priorização de programas subsidiados para atendimento à camada mais pobre da população;
2 – Definir e garantir a abrangência dos programas que fazem parte da PHIS:
a) Preventivos, com a oferta de lotes e/ou unidades novas, apoio à construção com o financiamento de materiais e assessoria técnica;
b) Corretivos, com a urbanização de assentamentos precários, regularização fundiária e regularização de loteamentos;
c) Regulatórios, com o controle da oferta e especulação imobiliária a partir de instrumentos como Áreas de Interesse Social, outorga onerosa e outros previstos na Constituição;
3 – Garantir a sustentabilidade dos programas a partir da integração e articulação dos órgãos das várias áreas de ação (política, urbana, ambiental, jurídica, fiscal, etc.) e indispensavelmente com a participação da população beneficiada na gestão dos programas;
4 – Garantir a cidadania, com a implementação de Fóruns amplos e locais de participação com capacidade deliberativa, considerando-se a perspectiva de gênero e mecanismos de autogestão;
5 – Garantir a articulação com programas e desenvolvimento econômico, geração de trabalho e renda, treinamento e capacitação de mão-de-obra, redirecionamento da indústria de materiais de construção e pesquisa e aplicação de novas tecnologias.

A implantação de uma PHIS permitirá uma maior amplitude da discussão da questão habitacional, de forma a evitar o atual estrangulamento deste tema nas gestões municipais. A alternativa para a Habitação de Interesse Social surgirá em uma agenda pactuada entre as três esferas de governo, sociedade civil, grupos de luta pela moradia, ONGs, universidades, representantes do setor empresarial, seja da arquitetura e engenharia consultiva, seja da construção civil, do capital imobiliário, proprietários fundiários, entre outros. Estes atores, no momento em que apropriarem aos empreendimentos o traçado, o saber, a estética e a particular necessidade das comunidades, sem dúvida trará a tão buscada sustentabilidade aos empreendimentos habitacionais de interesse social.

Palestra proferida por ocasião da Mesa Redonda sobre 'A questão habitacional no Brasil', no âmbito do Seminário Permanente de Desenvolvimento, em 29 de maio de 2009.

(*) Luiz Neves é diretor do Sinaenco